بحث روی مساله‌ی تغییر نظام سیاسی درافغانستان هر از گاهی بالا می‌گیرد. در آستانه‌ی انتخابات ریاست جمهوری، بحث تغییر نظام و چگونگی توزیع قدرت بربحث‌های مهم و ملی دیگر سایه می‌اندازد. از میان 18 نامزد ریاست جمهوری سال آینده، نامزدان برجسته و پرنفوذ به نوعی به تغییر یا اصلاح نظام تاکید کرده‌اند.
پیش از این تغییر نظام فعلی سیاسی به پارلمانی، صدارتی یا فدرالی بیشتر از سوی سیاسیون و نامزدان غیرپشتون مطرح می‌شد، اما اکنون شماری از نامزدان پشتون‌تبار نیز تغییر یا اصلاح نظام را به هدف تمرکززدایی قدرت در برنامه‌های خود دارند. کارشناسان می‌گویند این مسأله نشان میدهد که جبهه‌ی موافقان تغییر نظام از ریاستی متمرکز فعلی به پارلمانی، قوی‌تر و پرشمارتر می‌شود.
پرسش این جاست که در 15 سال گذشته چه چیزی سبب شده که بحث تغییر نظام به گونه‌ی جدی آن مطرح شود؟ آیا مشکل اساسی افغانستان نوع نظام سیاسی است و اگر نظام ریاستی متمرکز فعلی به نظام پارلمانی، صدارتی یا نیمه‌ریاستی تغییر کند، مشکل بی‌ثباتی، توزیع قدرت و اختیارات و حتی مشکل امنیتی را در این کشور حل خواهد کرد؟ و آیا نظام ریاستی متمرکز علل تمام چالش‌های کنونی کشور است؟
مشکل افغانستان شکل نظام است؟
محمد ناطقی، معاون حزب وحدت اسلامی مردم افغانستان در صحبت با اطلاعات روز میگوید که نظام ریاستی با وضع فعلی بی‌نهایت متمرکز است و در ۱۵ سال گذشته نتوانسته قناعت همه‌ی شهروندان افغانستان را حاصل کند.
آقای ناطقی می‌افزاید شماری از نامزدانی که مسأله‌ی ایجاد صدارت را پیشنهاد کردند، هدف آن‌ها تمرکززدایی قدرت است که این هدف با ایجاد صدارت عظما یا معاونت سوم برای رییس‌جمهور ممکن می‌شود.
به گفته‌ی او، تجربه‌ی نظام ریاستی در دوره‌ی پساطالبانی در افغانستان نشان میدهد که وضعیت فعلی قابل قبول نیست و نامزدانی که تغییر نظام یا ایجاد صدارت را پیشنهاد می‌کنند، قطعاً پیش خودشان مبنا و فلسفه‌ای دارند: «شماری از تکت‌های انتخاباتی تحلیل و دیدگاهی دارند که نظام صدارتی باشد، ریاست اجراییه داشته باشیم، رییس‌جمهور با سه معاون کار بکند. این به‌خاطر همین مسأله است که این‌ها نظام فعلی را متمرکز می‌دانند و می‌گویند که قدرت در یک‌جا متمرکز شده است. بحث توزیع قدرت باعث شده که تکت‌ها این مسأله را مطرح کنند.»
میثم‌علی نظری، تحلیل‌گر سیاسی، در مقالهی «نظام پارلمانی، تضمینی برای حکمرانی خوب در افغانستان» که در وب‌سایت بی‌بی‌سی منتشر شده، مزیت‌های نظام پارلمانی برای افغانستان را توضیح داده و میگوید که در کشور‌های ناهمگونی چون افغانستان که شکاف‌های سیاسی بر اساس تبار، دین و فرقه است، نظام پارلمانی برای کمرنگ ساختن این شکاف‌ها و ایجاد همکاری و نزدیکی، پیامد خوبی داشته است. آقای نظری میگوید که نظام ریاستی در افغانستان نتوانسته به مردم‌سالاری و دولت‌سازی استحکام بخشد و حکومتداری خوب را ایجاد کند و بنابراین با استفاده از تجارب دیگر کشور‌های پسا‌بحران و با در نظرداشت ساختار اجتماعی و شکاف‌های سیاسی افغانستان، باید اذعان کرد که نظام پارلمانی بهترین گزینه برای این کشور است.
او مهم‌ترین پیامد تغییر نظام ریاستی به پارلمانی در افغانستان را تقویت سازوکار پاسخ‌گویی در قوه‌ی مجریه می‌داند و چنین جمع‌بندی می‌کند: «در فرجام، نظام پارلمانی یگانه نظامی است که با بافت اجتماعی و وضعیت کنونی افغانستان سازگار است و بنا بر این مناسب‌‌ترین نظام سیاسی برای آینده‌ی مردم و دولت افغانستان، نظام پارلمانی است. زمانی که اکثریت کشور‌های آزاد و دموکراتیک دارای چنین نظام هستند و تحقیقات نیز موفقیت آن را برای حکومتداری خوب نشان داده است، چرا از این نوع نظام حمایت نکنیم. نظام ریاستی پاسخ‌گوی نیازهای افغانستان نیست و در ۱۵ سال گذشته اثر منفی داشته است.»
در مقابل جواد سجادی، استاد دانشگاه، در مقالهی «نظام ریاستی، عامل ثبات در جوامع غیردموکراتیک» که در وب‌سایت بی‌بی‌سی منتشر شده، با دفاع از نظام ریاستی میگوید که نظام ریاستی در جوامعی که دست‌خوش ناآرامی است، به نوعی تضمین‌کننده‌ی ثبات و امنیتی نسبی بوده و از واگرایی‌ها جلوگیری می‌کند.
به گفته‌ی او، اگر نظام ریاستی به پارلمانی تغییر کند، پارلمان به جای نهاد قانون‌گذار به یک نهاد پیچیده برای سقوط و تشکیل حکومت به منظور به‌دست آوردن امتیازات و امکانات تبدیل شود: «لذا شاید دور از واقعیت نباشد که بتوان گفت، نظام پارلمانی در شرایط فعلی، نه تنها پاسخ‌گوی واقعیت‌های موجود کشور نیست، بلکه واگرایی‌ها، نابسامانی‌ها و بی‌ثباتی‌ها را بیشتر خواهد کرد. فرایند تشکیل کابینه به یک درام بی‌پایان، ملال‌آور و پرتنش تبدیل خواهد شد.»
از دید او، مطلوب‌ترین راه این است که نظام ریاستی، باید با آوردن تعدیل‌های قابل ملاحظه، باقی بماند و از اختیارات گسترده‌ی کنونی ریاست‌جمهوری کاسته شود و نوعی توازن و تعادل منطقی در مقوله‌ی تفکیک قوا و توزیع قدرت رعایت گردد.
عبدالله شفایی، عضو کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی در گفت‌و‌گو با روزنامه اطلاعات روز میگوید که مشکلات افغانستان تنها ناشی از ریاستی بودن یا پارلمانی بودن نظام نیست، مشکل از عدم تطبیق قانون است: «نمی‌توانیم بگویم که اگر نظام ریاستی را به پارلمانی تبدیل کنیم، تمام مشکلات افغانستان حل می‌شود. این دیدگاه به نظرم خیلی ساده‌لوحانه و خوش‌باورانه است.»
آقای شفایی می‌افزاید ناکارامدی نظام تنها معلول ریاستی بودن یا پارلمانی بودن نیست و لازمه‌ی نظام پارلمانی وجود احزاب فراگیر و قوی است که در افغانستان این گونه احزاب وجود ندارد: «راه حل این است که در شرایط فعلی، اگر تمام صلاحیت‌های که برای رییس‌جمهور تعریف شده، مطابق قانون اساسی رعایت شود و از آن فراتر نرود خیلی از مشکلات ما حل می‌شود.»
دیدگاه‌ها برسر چگونگی نظام سیاسی و دولت داری در یک‌سو، مزیت‌ها و نواقص نظام‌های سیاسی بر اساس مسایل سیاسی، قومی، فرهنگی و مذهبی متنوع است. با وجود همه‌ی این استدلال‌ها اکنون مهم این است که کدام تکت‌ها در پی تغییر نظامند؟
کدام تکت‌های انتخابات ۱۳۹۸ خواستار تغییر نظام سیاسی‌اند
در انتخابات ریاست‌جمهوری پیشرو نیز شمار بیشتر نامزدان و تکت‌های برجسته‌ی انتخاباتی تغییر یا اصلاح نظام سیاسی را در برنامه‌های خود گنجانده‌اند یا حداقل فرد چهارم را در تکت انتخاباتی به منظور توزیع بیشتر قدرت معرفی کرده‌اند.
محمد‌حنیف اتمر، عبدالله عبدالله، احمد‌ولی مسعود و لطیف پدرام نامزدانی‌اند که تغییر یا اصلاح نظام سیاسی را در برنامه‌های خود دارند. محمد‌اشرف غنی، نامزد دیگر هرچند بر حکومت مقتدر مرکزی تأکید دارد اما فرد چهارم را در تکت انتخاباتی خود در نظر گرفته که به عنوان نماینده‌ی خاص رییس‌جمهور یا معاون سوم پس از تعدیل قانون اساسی فعالیت خواهد کرد.
نظام‌های پارلمانی، صدارتی، نیمه‌ریاستی و فدرالی از سوی این نامزدان پیشنهاد شده است.
عبدالله عبدالله که از لویه جرگه‌ی تصویب قانون اساسی در سال ۱۳۸۲ تاکنون بر تغییر نظام سیاسی تاکید داشته، هنگام ثبت نام به عنوان نامزد انتخابات ریاست‌جمهوری ۱۳۹۸ گفت که او خواستار تغییر نظام ریاستی فعلی به نظام صدارتی است و باید این تغییر مطابق قانون اساسی و پس از تعدیل قانون اساسی اعمال شود. آقای عبدالله به برگزاری انتخابات شورای ولایتی تأکید دارد تا با تشکیل لویه جرگه، قانون اساسی تعدیل شود. عبدالله همچنان گفت که که ریاست اجراییه با دو معاونش در تکت انتخاباتی او شامل است.
محمد‌حنیف اتمر یک از نامزدان برجسته‌ی دیگر نیز خواستار اصلاح نظام ریاستی و ایجاد پست صدراعظم است. اعضای این تکت پیش از ثبت‌نام، توافقنامه‌ای را امضا کردند و تعهد سپردند که براساس آن ظرف شش ماه تا یک سال قانون اساسی را تعدیل کند. براساس برنامه‌ی این تکت، برای ریاست‌جمهوری معاونت سوم و در کنار ریاست‌جمهوری پست صدر اعظم به میان خواهد آمد.
رحمت‌الله نبیل، نامزد دیگر نیز بر تعدیل قانون اساسی، کاهش برخی اختیارات رییس‌جمهور و انتقال برخی صلاحیت‌ها به وزارت‌خانه و ولایات‌ها تأکید دارد.
تغییر نظامی ریاستی فعلی به نظام صدارتی و توزیع عادلانه‌ی قدرت از اهداف و برنامه‌های احمد‌ولی مسعود نامزد دیگر انتخابات نیز است. آقای مسعود پس از ثبت نام گفت که نظام ریاستی فعلی فرد‌محور است و در ۱۵ سال گذشته تجربه شده که این نظام ناکام است. او راه حل مشکل افغانستان را در به وجود آمدن نظام صدارتی می‌داند.
عبدالطیف پدرام دیگر نامزد ریاست‌جمهوری و از داعیه‌داران فدرالی خواهی در افغانستان این بار نیز تغییر نظام سیاسی افغانستان به نظام فدرالی را از اساسی‌ترین اهداف تکت انتخاباتی خود می‌داند.
کسانی که خواستار تغییر نظام سیاسی‌اند، نظام ریاستی فعلی را بیش از حد متمرکز می‌دانند و باور دارند که نظام ریاستی در ۱۵ سال گذشته در افغانستان جواب نداده و باعث ثبات سیاسی و امنیتی نشده است.
مجرای قانونی تغییر نظام سیاسی چیست
نامزدانی که خواستار تغییر یا تمرکززدایی قدرتند، بر فرض اگر انتخابات را ببرند، بازهم راه طولانی و دشواری برای تغییر نظام در پیش دارند. تغییر نظام سیاسی مستلزم تعدیل قانون اساسی است. قانون اساسی افغانستان که در سال ۱۳۸۲ در لویه جرگه به تصویب رسید، تعدیل قانون اساسی را باز گذاشته است و مجرای مشخص قانونی برای تعدیل پیش‌بینی کرده است.
فصل دهم قانون اساسی به تعدیل این قانون پرداخته است. قانون اساسی «اصل پیروی از احکام دین مقدس اسلام و نظام جمهوری اسلامی» را تعدیل‌ناپذیر گفته و تعدیل حقوق اساسی شهروندان را صرف به منظور بهبود حقوق آنان مجاز دانسته است.
پیشنهاد تعدیل سایر محتوای قانون اساسی از صلاحیت‌های رییس‌جمهور یا اکثریت اعضای شورای ملی است. میکانیزم آن طوری است که برای اجرای پیشنهاد تعدیل، هیأتی از میان اعضای حکومت، شورای ملی و دادگاه عالی به فرمان رییس‌جمهور تشکیل می شود و طرح تعدیل را تهیه می‌کند. برای تصویب طرح تعدیل باید لویه جرگه براساس فرمان رییس‌جمهور برگزار شود. هرگاه لویه جرگه با اکثریت دو سوم کل اعضا طرح تعدیل را تصویب کند، قانون اساسی تعدیل‌شده، بعد از توشیح رییس‌جمهور نافذ می‌شود.
عبدالله شفایی، عضو کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی میگوید که اگر از نامزدان انتخابات ریاست‌جمهوری تغییر نظام حکومتی را در برنامه‌های خود دارد و بعد از این که رییس‌جمهور انتخاب شد، با برگزاری لویه جرگه، با تعدیل قانون اساسی، نظام سیاسی را تغییر دهد، مشکل قانونی ندارد: «اگر این کار از طریق مجرای قانونی شود، امکان‌پذیر است و مانع قانونی ندارد.»
ماده ۶۴ام قانون اساسی برگزاری لویه جرگه را از صلاحیت‌های رییس‌جمهور دانسته است. یکی از حالاتی که مستلزم برگزاری لویه جرگه است، تصویب تعدیل قانون اساسی است و لویه جرگه عالی‌ترین مظهر اراده‌ی مردم افغانستان دانسته شده است.
نوع نظام سیاسی افغانستان در یک دهه و نیم، ریاستی متمرکز بوده است. منتقدان این نظام، آن را بیش از حد متمرکز و بخشی از مشکلات افغانستان را ناشی از ریاستی بودن نظام می‌دانند. موضوع شکل نظام سیاسی افغانستان نخستین بار در زمان تصویب قانون اساسی (۱۳۸۲) در لویه جرگه بالا گرفت، اما این جرگه نظام ریاستی را تصویب کرد. پس از آن، هر از گاهی تغییر نظام در محافل سیاسی و رسانه‌ای مطرح شده است.
تغییر نظام سیاسی یکی از بحث‌های داغ انتخابات ریاست‌جمهوری ۱۳۸۸ بود و عبدالله عبدالله یکی از نامزدان پیشتاز خواستار تغییر نظام ریاستی فعلی به نظام پارلمانی بود. در مقابل حامد کرزی نامزد پیشتاز دیگر از حامیان عمده نظام ریاستی بود.
در انتخابات ریاست‌جمهوری ۱۳۹۳ نیز شماری از نامزدان طرفدار تغییر نظام بود و یکی ـ دو تکت انتخاباتی برای تمرکززدایی قدرت، فرد چهارم –که بعداً با تعدیل قانون اساسی معاون سوم رییس‌جمهور انتخاب شود- را نیز معرفی کردند. در پی جنجالی شدن انتخابات، براساس یک توافق سیاسی، حکومت وحدت ملی با تشکیل ریاست اجرایی ایجاد شد، اما لویه جرگه تعدیل قانون اساسی برای مشخص شدن جایگاه ریاست اجرایی برگزار نشد. براساس قانون اساسی ریاست اجرایی جایگاه قانونی ندارد. به گفته‌ی کارشناسان، در حکومت وحدت ملی همچنان قدرت و صلاحیت در ارگ ریاست‌جمهوری متمرکز است.