قانون تنظیم امور زمینداری که بر اساس فرمان تقنینی رییس‌جمهور غنی -نافذشده در اواخر سال 95 خورشیدی- تصریح می‌کند که پس از این تمام شهروندان افغانستان حق چرانیدن مواشی‌شان را در تمام چراگاه‌های کشور دارند. اما با گذشت یک سال از توشیح این قانون هنوز حدود چراگاه‌ها تعیین نشده است.
به زبان ساده، زمین مرعی (چراگاه) شامل ملکیت عامه می‌شود و همه، یعنی اقوام افغانستان به‌شمول کوچی‌ها حق دارند برای تغذیه‌ی مواشی‌شان از این ملکیت استفاده کنند. حالا مشکل اصلی این است که اگر همه حق استفاده از چراگاه‌های عامه را دارند، این چراگاه‌ها چگونه از چراگاه‌های خاص تفکیک می‌شود؟
تشکیل کمیسیون ملی حل منازعات کوچی و ده‌نشین
در مقدمه‌ی قانون تنظیم زمینداری آمده است که رییس‌جمهور افغانستان بر اساس ماده‌ی 79 قانون اساسی، در جریان رخصتی زمستانی سال 95 خورشیدی مجلس نمایندگان این قانون را توشیح کرده است. ماده‌ی 79 قانون اساسی به رییس‌جمهور صلاحیت داده که در جریان تعطیلی مجلس نمایندگان در صورت «ضرورت عاجل» فرامین تقنینی صادر کند. عبدالوحید فرضیه‌یی عضو شورای رهبری اتحادیه‌ی حقوق‌دانان افغانستان میگوید که به‌دلیل نبود شرایط «ضرورت عاجل» آقای غنی خلاف ماده‌ی 79 قانون اساسی، فرمان تقنینی تنظیم امور زمینداری را توشیح کرده است.
در جریان کارزارهای انتخاباتی سال 93 خورشیدی، دسته‌ی انتخاباتی تحول و تداوم در منشورش، حل منازعه‌ی کوچی‌ها و ده‌نشینان را از «اساسی‌ترین وجیبه»ی حکومت‌داری خود می‌دانست. پس از کشاکش‌های انتخابات سال 2014 وقتی دکتور محمداشرف غنی رییس‌جمهور افغانستان انتخاب شد در 7 ثور 94 در فرمان شماره 7 خود، کمیسیونی را برای حل منازعات کوچی‌ها و ده‌نشینان گماشت تا این مسأله را به‌گونه‌ی «بنیادی و دایمی» حل کند.
بر اساس فرمان 5 ماده‌یی آقای غنی، این کمیسیون صلاحیت داشت تا در مدت 3 ماه، تمام زمین‌های مورد منازعه‌ی کوچی‌ها و زمینداران روستایی را تثبیت کرده و یک راه‌حل اساسی برای پایان بخشیدن به این منازعات ارایه کند. پس از تشکیل کمیسیون حل منازعات، تمام فعالیت آن در حد برگزاری یکی دو جلسه محدود شد و کاری از پیش برده نتوانست.
عبدالعلی محمدی و اکرم خپلواک، مسوول دبیرخانه‌ی این کمیسیون بودند. آقای محمدی میگوید که تمام کار این کمیسیون، برگزاری چند جلسه‌ی بی‌فرجام بوده است. به گفته‌ی او، بعدها ریاست این کمیسیون به صبغت‌الله مجددی واگذار شد و باز هم کار موثری انجام نیافت: «دلیل شکست این کمیسیون اختلاف داخلی بین گروه‌ها یا قبایلی بود که خود را کوچی عنوان می‌کردند. هم‌چنان یک سری مسایل سیاسی نیز در این قضیه دخیل بود. در همان زمان این کمیسیون عملا منحل شد اما تا هنور به‌طور رسمی منحل نشده است.»
پس از گذشت نزدیک به دو سال از ایجاد این کمیسیون، در 14 حوت 1395 خورشیدی، آقای غنی فرمان تقنینی تنظیم امور زمینداری را توشیح کرد. این فرمان در 13 فصل و 119 ماده در 26 حمل 1396 خورشیدی در جریده‌ی رسمی منتشر شده است.
فرمان تقنینی چگونه گره منازعه را گشوده است؟
در این قانون سه نوع ملکیت (ملکیت عامه، ملکیت دولتی و ملکیت شخصی) و پنج نوع زمین (زمین دولتی، زمین شخصی، زمین عامه، زمین مرعی و زمین وقفی) به‌رسمیت شناخته شده است.
در این قانون زمین مرعی (چراگاه) به زمین‌هایی گفته شده که «ملکیت عامه است و دارای پوشش نباتات علوفه‌یی، نی و بوته‌های طبیعی میباشد و غرض چرانیدن مواشی مطابق احکام قانون مورد استفاده قرار می‌گیرد.»
در قانون زمینداری، زمین مرعی به دو نوع عام و خاص تقسیم شده که بر اساس ماده‌ی 12، بند نخست این قانون، زمین مرعی عام به زمین‌هایی گفته شده که «تمام اتباع کشور طبق احکام قانون حق چرانیدن مواشی را در آن دارند.»
آقای محمدی، استاد دانشگاه میگوید که بر اساس ماده‌ی 12 قانون زمینداری، تمام شهروندان افغانستان به‌شمول کوچی‌ها بدون هیچ محدودیتی، حق چرانیدن دام‌ها و حیوانات اهلی را در چراگاه‌های تمام کشور دارند. در این قانون اما حدود چراگاه‌های عامه تعیین نشده و بر اساس بند دوم ماده‌ی 12 قانون زمینداری، اداره‌ی مستقل اراضی مکلف است که حدود آن را در یک مقرره‌ی جداگانه تنظیم کند.
حالا بیشتر از یک سال از توشیح قانون زمینداری می‌گذرد اما تا هنوز مقرره‌ی جداگانه‌ی تعیین حدود چراگاه‌های عام، تهیه نشده است. مسوولان اداره‌ی مستقل اراضی میگوید که این اداره بر اساس اولویت‌های مهم‌تری که دولت برایش تعیین کرده، تاکنون این مقرره را تهیه نکرده است. آقای ناصری، مدیر روابط عمومی و بخش مطبوعات اداره‌ی مستقل اراضی میگوید که این اداره از آغاز امسال، کار سروی و تثبیت زمین‌های دولتی و ملکیت‌های عامه را در 28 ولایت آغاز کرده و در جریان یک ماه بیش از 130 هزار جریب زمین دولتی را سروی کرده است. او گفت که این اداره تلاش دارد تا به زودی مقرره‌ی تعیین حدود چراگاه‌ها را ترتیب کند.
عبدالوحید فرضیه‌یی، عضو شورای رهبری اتحادیه‌ی حقوق‌دانان افغانستان میگوید که حدود مرعی عام و خاص، ریشه در عرف دارد و بر اساس عرف ملی یا محلی تعیین می‌شود: «عرف چنین است که شخصی بلندآواز در آخرین خانه‌ی قریه یا زمین‌های آن قریه بایستد و فریاد بزند تا هر آن‌جایی که صدای آن شخص برسد، زمین یا چراگاه خاص است و متباقی آن، زمین یا چراگاه عامه است.»
او معتقد است که این قانون ظرفیت حل منازعات کوچی‌ها و ده‌نشینان را ندارد و ممکن است باعث تشدید این منازعات حساس شود.
آقای فرضیه‌یی میگوید که با در نظرداشت حساسیت این مسأله، اداره‌ی اراضی در تهیه‌ی مقرره‌ی جداگانه مردد است و نمی‌تواند تصمیم قاطعی بگیرد: «با توجه به همین مسأله من فکر می‌کنم که اداره‌ی اراضی در قسمت تنظیم این مقرره کوتاه آمده است. این که می‌گویند که روی آن کار می‌کنیم فقط وقت گذرانی است در غیر آن، تنظیم چنین مقرره‌هایی بیشتر از دو، سه ماه زمان نیاز ندارد.»
در مقابل آقای محمدی میگوید که مبنای تهیه‌ی مقرره‌ی جداگانه، خود قانون تنظیم امور زمینداری است: «این قانون مبنایی است برای تعیین حدود هر یک از این زمین‌های که به‌رسمیت شناخته شده است. مرعی خاص، چراگاه اختصاصی یک قریه یا چند قریه است که بر حسب ضرورت مشخص می‌شود. حسب ضرورت یک امر عرفی است، عرف همان منطقه یا قریه. وقتی حدود مرعی خاص مشخص شد، خارج از آن شامل منطقه‌ی مرعی عامه است. لذا کدام خط‌ونشانی مشخصی لازم ندارد.»
تا هنوز مجلس نمایندگان، قانون تنظیم زمینداری را تصویب نکرده است. محمد عبده، عضو کمیسیون امور عدلی و قضایی مجلس نمایندگان افغانستان میگوید که فرمان تقنینی تنظیم امور زمینداری پیش از رخصتی زمستانی سال 96 خورشیدی به این مجلس رسیده و در کمیسیون‌های ذیربط در حال بررسی است.
در سال‌های گذشته، درگیری‌های خونین و پر تلفاتی میان زمینداران روستایی و کوچی‌ها در شماری از ولایت‌های افغانستان به‌ویژه ولایت‌های مرکزی اتفاق افتاد که در اثر آن ده‌ها تن از دو جانب قربانی شدند و هم‌چنین چندین روستای خرد و بزرگ سوختانده شد.
به باور آقای محمدی، بخشی از منازعات کوچی‌ها و ده‌نشینانان، چراگاه‌های عام است اما بخشی دیگر آن ادعای مالکانه‌ی کوچی‌هاست که بر اساس فرمان حاکمان پیشین افغانستان از زمین‌های شخصی مردم به آن‌ها بخشیده شده است.
عبدالعلی محمدی، مشاور حقوقی پیشین رییس‌جمهور غنی میگوید که او تا هنوز هیچ کاری برای حل مسأله‌ی کوچی‌ها و ده‌نشینان نکرده است.
قانون جدید زمینداری مشکل ده‌نشینان و کوچی‌ها را برطرف می‌کند؟
